掌握核心目標　持開放態度建構離岸風電工程安全意識

我想每個開發商和供應鏈都會有自己本國的健康安全文化，他們會採用自己所習慣的國內相關法規。我們發現，與其制定繁瑣的細節規範，使用一種「目標導向」的形式監管，讓所有人得以繼續使用他們自己習慣的工作方式，而他們只需要證明他們正在按照當地同等的安全標準作業下工作來得更加有效率。

英國職業安全署署長　Sarah Albon

採訪、文｜吳心恩

　　隨著時代變遷，經濟、科技及社會的發展，使得營建或營造等重大工程逐步朝大型化、複雜化及高度專精化進展。若論介面程度之複雜及工程技術所需之專精細緻，離岸風場專案工程的開發建置仍是居首，因其橫跨了包含陸域與海域的施工與規劃。然而，基於風場開發商業模式以及風場資產屬性等特性，涉及融資及保險，風場管理甚至是「零工安」的指標表現，也會影響風場投資者及再保機構對於風場表現的信心，離岸風場職業安全已然是英國，甚至是全世界離岸風場建置重中之重的關鍵。

　　英國是目前離岸風力發電的全球領導者，佔全球離岸風電裝置容量 36% 以上，並擁有目前全世界最大的離岸風場 Hornsea 1 。據英國現行發展策略估計，其離岸風電總裝置容量潛能預計高達 86GW，位居全球第一。英國於 2017 年設立全球首座浮式離岸風場 – Hywind Scotland，而另一座位於蘇格蘭的 Kincardine 風場是目前全球最大已商轉的浮式風場之一。英國政府更挹注 1.6 億英鎊資金，加速浮動式離岸風場創新技術的發展，積極提昇英國浮動式離岸風場的基礎設施及能力。

　　在探討風場建置的職業安全方面，必須先了解離岸風場開發的模式。離岸風場建置可以說是集結來自國際的專業人才和供應鏈始能完成，意思是指，風場專案的每一個階段工作及工程的進行同時有著來自世界各國的參與。舉例來說，一個英國的風場建置，可能會有來自丹麥的開發商、來自荷蘭的船舶、來自德國、印度或日本的專案工程技師等。各國有其因襲的職業安全法規和指引，如何整合這些不同的規範和習慣？

　　「我想每個開發商和供應鏈都會有自己本國的健康安全文化，他們會採用自己所習慣的國內相關法規。我們發現，與其制定繁瑣的細節規範，使用一種『目標導向』的形式監管，讓所有人得以繼續使用他們自己習慣的工作方式，而他們只需要證明他們正在按照當地同等的安全標準作業下工作來得更加有效率。」Sarah Albon，現為英國職業安全署 (Health and Safety Executive, HSE UK) 署長表示。

　　基於多年政策介面整合及領導轉型的經驗，Albon 認為，這些來自世界各地不同司法管轄區的專業知識，往往會帶來正向的激盪和回饋，也因為監管核心意在配合其各自不同的文化，更能使工程和工作順利進行

　　「當來自其他不同國家和地區已經有先進的做法時更能幫助我們更快取得優勢，因為我們可以選擇更有效的方法，即使是來自不同的司法管轄區。」Albon 表示。

　　對政府來說，制定任何政策的目的不是要詳細規範，而是要確定想要達到的目標是甚麼。「目標和結果清楚正確，但達成的方法持開放態度。」Albon 強調。

　　工業革命起源於英國，工業化所伴隨的職業安全衛生問題，英國是最先面臨的國家。英國社會經過長期間認知職業危害不僅會造成勞工傷亡，亦會帶來經濟的損失及社會的不安定，因此，相較於其他國家英國更早意識到人的生命價值。在歷經長期工業發展及職業災害慘痛的經驗，英國的工廠法 (Factory Act) 於 70 年代對於工作場所安全衛生的規定就已經相當完備，爾後於 1974 年，英國通過職業健康安全法(Health & Safety at Work Act 1974)，並根據該法設立了衛生安全委員會和衛生安全署，也在後續30 年讓英國的職災死亡率降低了三分之二。此舉，使英國成為世界上第一個針對安全衛生單獨立法的國家，而英國衛生安全署亦是全世界最早設置的官方職業安全衛生專責機構。

　　英國職業安全衛生績效良好，與英國發展職業安全衛生管理系統，在工作場所積極推行職業安全衛生管理，及實施風險評估有相當的密切關係。目前，英國不僅有法令規定危害行業或特殊作業需依相關的法令做風險評估分析外， 一般的產業也必須做風險評估 (Risk Assessment)。國際上針對工作場域的風險評估大多依據英國五階段風險評估 (Five Steps to Risk Assessment) 來進行風險辨識。

　　「隨著能源轉型，對化學工業、爆炸物、海上石油和天然氣以及風能的發展，我們很快承擔起不同領域對於結構和施工作業安全監管的新角色。英國有現在的成果並非一蹴可幾，而是在幾十年的發展過程中不斷累積經驗並且改進成長。」Albon 進一步說明。

高風險來自高度「不確定性」 高度不確定性很大程度來自於人為行為

　　離岸工程深受 3W ( Weather, Wind and Waves )，也就是天候、風和浪之限制，例如工程延宕耗時有極大可能比原估計更冗長、過程遠比原先所預期複雜且絕大部分項目存在不確定因素，加上各國海岸線及海床的多樣性，無法全然複製，這是其風險所在。

　　就工程來說，離岸風場開發過程中常遇到的一些危害包括：高處墜落 (falls from heights)、機械危險，例如與正在移動中的機具相碰撞 (mechanical hazards such as contact with moving parts)、在海上作業和運輸過程中可能發生的船舶碰撞或人員落水 (ship collision or men overboard which may occur during marine operations and transportation)、電力電機相關風險 (electrical hazards)、風機或船舶起火或爆炸 (fire or explosion of turbine or vessel) 等。其他危害包括人工操作、使用危險物質、密閉空間中工作以及暴露於噪音和振動有關之風險。

　　英國安全衛生的主要法律為 「工作安全衛生法 (Health and Safety at Work Act 1974) 」，其附屬與風險相關的法規計有工作安全衛生管理規則 (Management of Health and Safety at Work Regulations 1999)、作業場所（健康、安全、與福利）規則「 Workplace (Health, Safety and Welfare) Regulations 1992」、螢幕顯示設備安全衛生規則「Health and Safety (Display Screen Equipment) Regulations 1992 」、作業場所個人防護具規則 (Personal Protective Equipment at Work Regulations 1992)、人工搬運操作作業規則 (Manual Handling Operations Regulations 1992)、傷害、疾病和危險事件報告條例 (Reporting of Injuries, Diseases and Dangerous Occurrences Regulations 1995) 等相關安全衛生法規。

　　上述法條中，有許多與重複性動作傷害 (Repetitive Strain Injuries, RSI) 有關。在英國，重複性動作傷害被視為是嚴重的安全衛生危害。部分研究認為在大約80％的災害中，人類行為是一個促成因素，約 70-80％ 的事件是由人為錯誤引起的，更有多達 80％的災害至少部分歸因於人們的行為或過失。國際海事組織更將「人為要素」納入其會議議程中，設置「人為要素」工作小組，專責討論「人為要素」所造成的影響效應，及避免「人為要素」相關聯的意外事件。

安全意識必須從文化層面著手　持開放態度是關鍵

　　Albon 認為，歸因於人為不安全行為造成災害的主要原因，在於如果現場存在不安全環境，接受與工作有關的風險而進行建造作業已成為工作者的常態做法。這也是為何強制性的要求往往只能達到最低限度的「安全」，而無法從文化本質上根本地保障職業衛生安全。每件事情都會導致一個結果，有好的作為，才會產生好的結果。「我想關鍵在於讓『正確』的人承擔風險。對於我們來說，承擔風險的人就是『製造風險』的人。安全管理風險所有危害和責任應由所有利害關係人、開發商、運營商或任何其他理應承擔風險的所有人一起承擔。但承擔風險的概念必須是發自內心，基於文化層面上的調適。」Albon 表示。

當來自其他不同國家和地區已經有先進的做法時更能幫助我們更快取得優勢，因為我們可以選擇更有效的方法，即使是來自不同的司法管轄區。對政府來說，制定任何政策的目的不是要詳細規範，而是要確定想要達到的目標結果是甚麼。目標和結果清楚正確，但達成的方法持開放態度。

 

　　

　　舉一個簡單的例子，按理說，作為一個必須在離岸場域工作的人，難道不是自己才是應該最擔心自身安全的人嗎？而不是反過來，必須藉由政府和法規來強制『告訴』你如何讓你安全工作，安全回家。

　　Albon 認為，監管機構和政府若是過於詳細和過於規範，即便廠商照著規範做，一旦出問題，廠商大可以兩手一攤說：好吧，我完全按照你告訴我的去做，但它仍然失敗了，所以這是你的錯，不是我的錯。

　　「職業安全觀念的建立並非透過講述很硬的規則，而是重視文化，從概念上進行改變。」Albon 提到，這意味著所有利益關係人建立管理及檢視系統，包括從承包商、開發商到提供服務與諮詢的廠商，甚至供應商，鼓勵所有各方發展「安全文化」並分享經驗及最佳實例，全面支持提升工安意識與創新以防止重大事故的發生，支持實現淨零排放的目標。

　　「當有人向我們遞送新的離岸風場建置安全作業規範時，它是一份具有厚重頁數的資料，詳記說明他們即將要做什麼以及與安全相關的規章等。我們仍然非常詳盡，只是我們對實現結果的過程與方法，採取開放態度。」Albon 強調。

　　Albon 進一步舉例：「對我們來說，重要的是廠商可以證明他們達到了同樣的安全水平。如果一個開發商想將自己規範在某特定的標準高度，基於這是他們的市場或他們的國家可以接受的，這是他們的選擇。我們會將其視為出自於他們的商業考量，使他們決定要以這種方式達成目標。假設他們向我們解釋數據，例如若再增加 10 米或其他距離也會一樣安全，則必須說明為什麼它是安全的？安全的操作參數是什麼？是否考慮過其他不同的方式？有什麼數據佐證？有什麼相關經驗？有什麼實驗證據？透過這樣的邏輯，我們也了解他們背後的思維過程和他們所得出的結論，同步根據我們的經驗進行驗證。我們並沒有真正設定很多詳細的要求，只要廠商能向我們展示他們正在以相同的安全等級進行工作。」

　　例如浮式風場的開發，許多工程項目會在岸上或近岸進行，因此風機的實際建造並不是在海上，而是在陸地上完成的，但是廠商必須在海上設置它。「我們從監管離岸石油和天然氣開發汲取了經驗。事實上，浮式風場建置的主要風險在於「浮動」本身。所以廠商會向監管單位解釋如何進一步降低浮動所造成的風險，例如考慮繫纜。如果必須前往離岸很遠的地方，基於安全要求，廠商必須使用直升機運送人員到達離岸風場等等。所以考慮直升機的安全性，只是從我們過往經驗中延伸的另一面向。」Albon 舉例。

　　當意識文化顯著時，這些工程項目的利益關係人會基於各方考量要求對健康及安全問題負責。

　　Albon 認為，若監管單位給予彈性，開發商和供應商將會承擔責任，並主動建立措施，以確保人員的安全。「我們不用過於憂心，廠商必須選擇安全的方式進行，不僅僅是基於遵守規則，在符合當地的安規標準下結合他們自身的文化和習慣，更有助於組織推動一種更加重視安全的文化。即使出錯，他們知道不能一轉身對政府或監管機構說：嘿，那是你的錯，我照你說的做了，還是出錯了。」Albon 說道。

 

自主規範機制

　　這也突顯災害的預防機制還有一項非常重要的特質即是「Voluntary ( 自主規範)」，這項特性貫穿了英國重要的勞工安全以及職業災害法規。

　　「職業安全觀念的傳達不存在斷層，所有的防範意識和觀念是自發性的。我想沒有任何一項政策或法規能比出自於自己的認知，更能達到所謂最盡善保護的效果。這也回到我們先前所談到的文化層面的概念傳承。沒有任何一條政策或法規能超越文化的因襲和習慣，所以我們只需要確定目標，今天目標如果是：讓所有人安全回家，那我們就朝這個目標走，尊重各國有各國規範職業安全的方式。唯有自己最熟悉的方式才能成為自然。」Albon 強調。

　　對於臺灣而言，現行離岸風電產業絕大部分關注的焦點主要還是落在製造與技術，觀念建立需要一段時間，但隨著工作的開展，關於離岸風電職業安全的觀念會迅速擴散。「因為你自身已經成為整個產業工作環境的一環。」Albon 說道。

　　儘管臺灣針對離岸風電發展已完成至 2030 年的時程規劃，但仍有諸多難關尚待克服，除了氣候條件限制、海洋環境與生態保育議題外，其他還包含基礎設施、政策支援，以及海洋工程等。英國與臺灣一樣，國內並無開發商或風機系統本土廠商，但英國本土企業在專案管理、EPC（採購、設計、建造、安裝等統包）、海事工程與佈纜方面擁有轉型開發潛力，在英國政府的政策規劃引導下得以成長茁壯，擁有自主施工之能量。

　　當然，臺灣可以汲取現有系統有價值的部分，來創建一個適用於臺灣和以及來到臺灣從事離岸風電產業公司的系統，但這需要長時間良善的多方溝通。「我們試圖對所有的可能性採取務實的態度。的確，當你聽到有人說：如果有一個全球標準不是很好嗎？問題是我們需要多少年才能擁有一個人人都能遵循的單一全球標準？與此同時，我們正在努力實現零碳排放，我們迫切需要風能作為應對氣候變遷的一部分。我認為我們沒有時間沉迷於多年來談論單一標準，因為你幾乎可以確定每個人都會爭論什麼是最好的，什麼是不同的，很難有單一標準。」Albon 認為。

　　Albon 說明，英國職業安全署目前嘗試做的事情之一是幫助更多公司在碳中和面向的創新，並使用更多新型技術。「開放，才能開發更多的可能，培育更多的自主文化。世界各國每一個監管單位正在同步做很多事情，我們也一直在與氫能、電池公司進行大量實驗，期望更快實現淨零排放目標。這意味著你必須對不同的做事方式持開放態度，只要你始終處於核心地位，考慮那些將會受到影響的人並確保他們的安全，只要這些人是安全的，如何達成，使用哪些方式就不必相同。」Albon 表示。

 

 

 

 

 

 　關於英國職業安全署署長　Sarah Albon

Sarah Albon 致力於實踐高效和負責任的公共服務。Sarah 於 2019 年 9 月，在職業健康與安全管理局擔任局長。在此之前，Sarah 曾於 2015 年 2 月開始擔任英國破產服務署署長，在她的帶領之下，破產服務署度過了一個重大的變革期，並主導處理某些知名企業的倒閉案，包括英國建商 Carillion 和英國鋼鐵公司 (British Steel) 的清盤。在擔任職健安全局局長職位之前，Sarah 曾於司法部及其前部門工作多年，包括最近期擔任了英國皇家法院及審裁處事務局 (Her Majesty's Courts and Tribunals Service) 策略與變革總監，Sarah 在這些部門的工作涵蓋了多個領域，如政策、策略、財政和營運執行。