八年的離岸風電產業臺灣學到了什麼？ 唯有具備國際競爭力國產化政策才有意義

大家似乎忘記，國產化政策的用意在於扶植臺灣供應鏈，能夠與國際競爭。但現行的國產化政策卻是一個國產化項目僅有一家或寡占市場的狀況。

4 月中獲邀赴新加坡，參加一場東南亞跨區域針對能源與減碳的技術論壇展會。參與的國家與產業，主要來自於馬來西亞、新加坡、菲律賓、印度、泰國、越南，涉及到的產業包含石油與天然氣、燃煤、氫能、儲能與電動車應用。作為大會合作夥伴，很榮幸以臺灣媒體身份，與會場和國外專家們和領導者們交流臺灣能源轉型，以及離岸風電產業的經驗與發展。

在該活動交流中發現，國外對於臺灣的認知，已不只是半導體，談到能源時，當下第一個想到的是離岸風電產業。這光景在幾年前還無從想像起，可以說，臺灣從行政立法到產業供應鏈做了一個冒險大膽的決定，從現在的世界趨勢來看，是超前且正確的道路，的確值得國人感到驕傲。

臺灣離岸風電產業，一路沸沸揚揚地進展到區塊開發階段（業界通稱「三階」），作為一個深耕產業近 8 年的觀察者和報導者，訪問及交談了近百位國內外再生能源產業--包含離岸風電產業的開發商、供應商、官員、外國駐臺人員、學術研究單位、專家學者，以及很早就投入能源產業觀察的資深媒體人與顧問等，在眾多位先進的擘劃下，臺灣再生能源以及離岸風電產業的發展之路可謂相當崎嶇，即便是已不在其位的前輩，也值得致上敬意。從示範、潛力場址到區塊開發，已有諸多先進從自身專業角度，就臺灣發展產業的過程和學習經驗抒發己見，綜觀這些論述，包括從策略面、技術面、財務面、法規面、工程面、人才面或是社會經濟生態環境面，皆可觀察到產業關鍵點無一不圍繞「在地化、國產化」的爭議。

過去我曾就離岸風電國產化的議題寫了一篇論文，主要探討臺灣離岸風電國產化之困境與因應之道。那時，產業對於國產化的理解和潛在影響仍在摸索中，當時的脈絡奠基在臺灣再生能源產業開拓創新的前提之上。回顧這 8 年，業內專業工作者與先進們所討論的已從產業的發展，悄然轉為產業的「存續」。相關從業人員，不論在包括公部門或私部門，有不少人從一開始的滿腔熱血想要帶來改變，到墨守成規或黯然離去。這 8 年，臺灣的離岸風電「產業存續」發生了什麼事？

如影隨形的國產化爭議

2019 年，臺灣離岸風電產業因為「Local content」而浮上國際各大產業媒體平台，也就是國產化的爭議，那時臺灣剛舉辦第一屆離岸風電高峰會。2022 年來到了此論壇所舉辦的第 4 屆，國產化的議題依舊。差別在於業界氛圍轉為冷清，當時適逢政府準備公告第三階段區塊開發第一階段（業界通稱 3.1）的競標結果，同時遇上了全球升息的循環。

業界比喻，若臺灣離岸風電產業是一件美麗大衣，國產化就像大衣上的第一顆鈕扣，一旦扣錯，後面便難再回到應有的模樣。

大家似乎忘記，國產化政策的用意在於扶植臺灣供應鏈，能夠與國際競爭。但現行的國產化政策卻是一個國產化項目僅有一家或寡占市場的狀況。

照時程來看，3.1 得標的開發商若以最快 2026 年就要併網的前提之下，今年 (2024) 就應該要開始籌備融資與建置，然而，TOWIA（台灣離岸風電產業協會）今年月餘前行文經濟部，表示因為種種不可預見之因素，包括全球通膨升息及歐洲各國因俄烏戰爭紛紛提高離岸風電目標，大型關鍵施工船舶供不應求，各項原物料上漲，導致國際離岸風電開發建置成本暴漲，故懇請經濟部同意併網年限延期。值得注意的是，3.1 得標的廠商不乏在全球或是至少在臺灣已積累了一些開發經驗，但是現實還是讓他們在臺灣開發風場有許多窒礙難行的情況。

其中3.1 最引發爭議的點，是高度國產化要求下採零元競標，亦即透過 CPPA（企業綠電採購協議）取代台電躉購。值得注意的一點是，國產化目前討論的只在成本面，也就是說，國產化只是開發商眾多成本中的其中一環，尚有其他開發、建造與運維的龐大開支。企業若要存續，沒有足夠的盈餘利潤，須透過釋股面做為籌措資金的解方，以避免出現財務危機，尤其是資本與技術密集的離岸風場，業者必須依開發成果階段性地取得所需資金，而資金來源很大程度來自國際資金的挹注，專案融資的成功緊繫於業者在財務與工程技術之間的實務經驗與專業管理。

開發商所面臨的風險與壓力在於，從籌備到風場完工併網前，所有的成本與風險皆由開發商承擔，直至併網後才開始藉由電費收入回收鉅額成本，期間耗費至少 7 年，有些區域甚至要 10 年以上。因此，風場和開發風場過程的管理技術能力本身就像是具有價值的商品。風場規模、甚至建置過程中的零工安紀錄，皆為開發商有形與無形的資產，也是國際投資銀行、基金或大型基礎建設跨國集團選擇投資標的評估重點。

從躉購轉至零元競標，代表開發商的風場電力由企業直接購買，以躋身進「全球綠色供應鍊」。這在歐洲行之有年，但前提是經歷過相對平滑的學習曲線。2017 年德國風場首度走向零元競標，引領歐洲紛紛走入零元競標時代。當時歐洲發展離岸風場已 20 多年，買向零元競標有諸多條件配合，包含自由電力市場、財務金融市場蓬勃，以及供應鏈技術與產能到位，政府尚有補貼專案等。

臺灣第二階段「潛力場址」競標價格因不需負擔國產化，便有每度 2.2~2.5 元的價格，這幾年業界在不同場合提出無數次建言，在經濟規模與供應鏈尚未完全成熟之前，加上國產化高度要求以及併網時程過短，貿然走上零元競標，在國內量能跟不上國際規範與需求，不僅開發商，甚至連上游供應商 (Tier 1) 也只能零組件進口，為居高不下風場開發成本更添壓力。

工作船、風機短缺　開發商和供應鏈的退場

開發商的財務、技術評估以及開發實績是直接導致風場是否能建置成功的關鍵鐵三角，這將具體展現在風場的IRR表現上，成為國外資金是否願意投資臺灣的關鍵因素。

臺灣能源議題，特別是離岸風電產業，因為高度政治性，國產化的議題被過度簡化且放大，忽略了開發商的技術和財務能力評估對風場建置的關鍵影響，而眾多風場建置之良窳，緊繫著臺灣離岸風電市場在國際上的競爭力與再生能源發展的命運—也就決定著國內製造業打入國際綠色供應鏈的契機。

以 640 MW 的雲林允能風場為例，允能風場在籌備階段就經歷了種種不可預見的挑戰，包含 Covid-19 疫情爆發，全球貿易停滯兩年，專業技師、原物料、施工船舶進不來臺灣，緊接著俄烏戰爭爆發，wpd 拋售全球離岸風電事業體予美國基礎建設基金 GIP，允能風場易主 Skyborn（天豐能源）。在 GIP 的重整下，允能風場完成新一輪融資讓建置工作得以持續，但是這六年的風波，就已讓既有與潛在開發商與國際投資者在評估臺灣投資環境時，增添許多風險的考量。

離岸風電開發商，從 EnBW 和 RWE 的撤出臺灣、宣布臺灣不開發新案場的 JERA 等，顯示臺灣離岸風電市場在國際資金尋求投資標的上，失去了一定程度的吸引力，而這絕非既有開發商—包括國外和本土—所樂見。

更具體的案例是決定不投標 3.2 的西班牙國家電力公司 Iberdrola（伊比電力），其新聞稿表示「為兼顧商業穩定發展，並選擇最優質的開發專案進行長期資本投資，在謹慎評估各個市場的競標環境後，其公司最終做出不參與臺灣區塊開發二期選商的決定」。

國際開發商的市場放眼全球，其投資偏好與胃納牽動著供應鏈的走向，尤其是風機系統商。風機佔了總體風場開發成本的近 50%。Vestas（台灣維特斯）今年稍早宣布不再接受臺灣風場的新訂單，反映了對臺灣市場的保留態度。另一間風機系統商 SGRE（西門子歌美颯）雖未跟進，但其交付時程，還須考量各項列入高度國產化要求的部件的產能，在成本與時間壓力的雙重疊加下，對開發商的建置壓力無疑是雪上加霜。

在內外種種挑戰下，對經驗豐富的開發商來說已是巨大的風險，對於缺乏離岸風場案場開發建造經驗的開發商，更增添許多未知數。

另一個重大影響風場建置的國產化政策是工作船舶，目前有充足能量和風場建置經驗的主要大型工作船舶（水下基礎安裝船、風機安裝船、佈纜船），技術上仍需仰賴外籍工作船與國際船商，但在國產化政策下，若國內船舶在質與量上都未能及時達到風場建造需求，因此出現了不利於建造時程與產業發展的排擠效應，亦即，扶植幼稚產業[1] 是以整個產業的建置進度為代價。

國際開發商的臺灣團隊最大難處在於，必須向董事會與股東說服臺灣是值得投資的穩健市場，過去兩年出現的種種爭議—包括寡佔或獨佔的部件製造或相關服務等，國產化政策對外國在臺投資的風險已逼近或超出獲利的邊際效應。具財務與技術能力的國際開發商紛紛退出或暫停投資臺灣市場，將對國內再生能源發展、整體投資環境以及淨零碳排的進程造成巨大的影響。

離岸風電 CPPA 的難題

高度國產化所帶來最直接的影響是 CPPA 價格。去年一場討論臺灣 CPPA 的論壇中，與會者來自國內外開發商、供應鏈、銀行、壽險業者和再生能源顧問等，皆不約而同表示臺灣風場的 CPPA 價格，在國際上，是成本最高昂的。

能夠符合與開發商簽訂 CPPA 的企業，除了必須有能力簽定至少 20 年的購電契約之外，亦需要國際信評單位的評鑑（如標準普爾 Standard & Poor's、惠譽 Fitch Ratings 及穆迪 Moody's 等）。臺灣雖然在競標規則中無特別規定，但在國發會提出用來保證企業購電量能的信保機制中，規定購電公司須具備本地或國際金融機構 5 年以上的信用擔保，方能獲國家擔保購電。國發會此舉意在鼓勵更多官股銀行的投入，畢竟在臺灣，外商銀行資金的流動性遠不如臺灣在地銀行，但允能一案，也讓許多臺灣官股銀行對風電產業保持更保守的觀望態度。

在全球暖化的威脅下，碳排淨零與綠色供應鏈已是必然趨勢，越來越多公司開始重視公司治理與財務揭露的重要性，若要讓這些公司將風電視為理想的綠能選擇或符合購買的條件，風場開發建造過程中，開發商的財務技術能力與經驗缺一不可，畢竟銀行融資也會看與開發商簽訂 CPPA 的公司，其財務和穩定購電的能力也會是銀行評估融資的標準。實務面而言，現行風電 CPPA 的購電商仍以台積電為主，姑且不論台積電是否有辦法接下所有的風場量，在「粥多僧少」的情況下，又如何保證 CPPA 價格的合理性？

由買家單方面掌控的價格並不是自由競爭的市場，加上前述成本暴漲的種種因素下，3.1 獲配案場開發商陷在「前不著店，後不著村」的僵局之中，而國內外銀行在風場缺乏穩定收益的情況下，融資條件更形嚴苛。

亞太區域日韓再生能源量能急起直追
臺灣供應鏈是否有競爭力？

曾經有人說臺灣是亞太地區離岸風場開發的典範，也是開發商首度在歐洲地區以外的練兵場，確實，日本規劃離岸風場的時間不晚於臺灣，但去年才公告第一輪競標結果。日本政府很清楚要以浮式（浮動式）風場建置為主，一部分也是借鏡了臺灣的風電開發政策所引發的改變－包括技術、原物料進口、土地、港口碼頭還是漁民抗爭等，才決定從遠處深海區開始進行。韓國前總理文在寅雖然主推氫能，但亦採同樣策略，先以浮式風場開發優先，以致於當時臺灣第二階段潛力場址未有浮式風場的規劃，因而有開發商和供應鏈直接轉往韓國。

平心而論，如果相比日本與韓國，臺灣的再生能源政策穩健前行，甚至有些項目（例如浮式太陽能）在國際間已具一定知名度。但當日韓開始發展離岸風電產業，且供應鏈量能和價格都比臺灣更具競爭力的情況下，臺灣希望成為亞太中心樞紐，恐怕要加緊腳步，打造一個更吸引國際技術資金的投資環境。

國產化政策仍須以有助於臺灣整體離岸風電產業穩健成長為前提，唯有如此，本土廠商的產能與價格才有機會在適當的學習曲線中，發展能夠在亞太乃至全球市場上競爭的實力，進而為我國眾多出口製造業創造綠色供應鏈的條件。

全球淨零的浪潮下，離岸風電作為最具規模的再生能技術，已經被許多已開發國家納入減碳的重大政策與預算中，例如美國於 2022 年通過的《降低通膨法》中，包括了對離岸風電相關供應鏈的挹注。

在愈來愈多國家急起直追的態勢下，臺灣離岸風電第三階段風場處於一個關鍵的「戰略機遇期」，而能否把握此機遇，端看新政府如何運籌帷幄，將危機化為轉機，藉由對離岸風電相關政策的務實且具公信力的作法，突破臺灣能源轉型的陣痛期。

[1] 出自於幼稚產業 (Infant Industry)，意指一國處於發展初期的產業，往往不具備國外其他發展較早的公司所具備的規模經濟，因此國家通常對其予以保護，直到這些處於發展初期的產業獲得類似的規模經濟能力。